转型期的中国城市正在经历快速的城市化和工业化改革进程，城市集聚膨胀、移民涌入、经济与空间急速扩张致使土地利用结构与约束条件发生着根本性变化，土地利用的问题和供需矛盾日益突出尖锐，土地规划调控的制度背景和政策环境也面临挑战。从全国城乡土地利用现状看，建设用地规模扩张过快、方向失控、结构不合理、效率低下是导致土地资源紧缺的主要原因，土地紧缺成为制约发展的障碍，节约和集约用地成为确保经济社会发展需求的唯一出路。
规划先行是实现城市土地集约利用的首要原则。在国家现行的土地利用规划体系框架中，各层次规划的主要作用都是调控和引导土地资源合理配置，为社会经济发展选择、采用实施最佳的土地利用方案，它是最大限度综合土地利用综合效益的过程。新一轮全国土地利用规划修编工作正在逐步推进，土地利用规划和年度用地计划直接掌控土地供应的时序、规模、结构及方式，也因此成为节约集约用地的规范手段和制度约束。但在规划实施过程中，制度缺位以及监管、执行不力导致规划缺失，土地利用规划方案不适应城市建设和农村发展的具体实践，往往起不到控制或引导的作用。
土地利用规划对于集约用地的控制和引导功能的发挥主要借助两个手段：一个是通过控制性和约束性指标的下达限制低效率的土地利用行为；另一个是通过制定土地利用政策解决市场机制的失灵问题。我们站在规划调控的角度重新审视中国土地的利用方式，思考节约集约用地的调控思路，或许对于规划的规则性（规划的唯一性与结果的多样性）能有更为深刻的理解。
一、空间调控导向
规划是一个持续成长和发展的过程，任何空间问题本身都是动态性与时序性的耦合，因此，土地利用规划应该建立一种可操作规划的空间决策模式。我国目前市级以下土地利用规划编制中实行的城乡建设用地空间管制分区，要求细化区域土地利用的空间划分，划定研究期城乡建设用地“管制界线”（规模边界和扩展边界），明确空间管制规则。管制界线将那些需要重点保护的战略性空间资源进行空间落实，明确控制边界和责任主体，引导各项城乡建设向边界内集中，防止用地无序扩张对耕地特别是基本农田和其他重要生态环境用地的侵占，提高了规划管理效率。
但是，相对于对空间开发规模的调控而言，土地利用规划对于用地结构的调控仍然具有较小的约束力和强制力，在政策指引、政策分区和空间管治方面相对薄弱。从节约集约用地的角度考虑，在各类用地规划布局中，如何将使用条件、区位状况、功能、用途等相同或相似的用地集中布局，一直是土地利用规划与城市规划调控难以形成合力的环节。而美国恰恰通过分区制（zoning）弥补了土地利用规划的这一不足：在美国，规划处于一种相对较弱的地位，分区制较规划更为普及，它是作为宪法规定的“管理权”（police power）名下的一种管理手段，具有明确的法律地位，具有规划所无法比拟的优势，通过分区制控制、引导土地的使用和开发，对土地使用性质、开发强度和时机进行合理的规定，对城市土地使用模式进行适当的安排，这为我们完善土地规划空间调控功能提供了可以借鉴的模式。当然，这种体制的实施取决于特定的技术优势和具体的社会制度环境，如何将分区制的原理和精华嫁接到现有的中国规划体系之中，是今后应当努力探讨的方向。
二、产权性导向
清晰产权是土地资源有效配置和利用的基本前提，是土地规划实施有效调控的需要，由于产权缺位导致的权益不公问题已经成为目前中国诸多土地问题的根源。由于没有明确的产权关系，土地使用者不能成为利益主体，土地流转受阻，加之土地非农化开发利用由政府直接控制，所有权的产权效力受到国家公权力的限制，加剧了利益寻租，从而导致非生产主导的资源配置失衡、效率降低。在此背景下，越来越多的学者提出，创设土地发展权对于土地集约利用尤其是农地制度改革显得尤为重要。
土地发展权定义为农地规划为城市建设用地（农地发展权）以及建设用地不同用途的使用转换权（市地发展权），其配置和使用是节约和集约用地的重要途径。英国在1947年的《城乡规划法》中最早创立了土地发展权及其移转的相关法律，土地发展权流转在西方国家的成功实践也证明，通过市场决定发展权价格机制调控土地利用效率[1]是解决目前我国土地问题的有效途径。我们尤其强调发展权创设及其流转对于土地集约度及其使用性质（区位、用途、开发密度）改变的重要作用，也因此强调构建产权导向的土地利用规划调控思路，即通过规划编制和实施明晰土地发展权的归属界定和移转条件。在规划实施过程中，对于城市建设用地，通过发展权设定土地用途变更和开发强度的限制条件；对于除基本农田之外的农业用地区，在满足规划环境和相关法律制度的要求下，给予农民适当的发展选择权；对于农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，鼓励流转，提高农村建设用地的利用效率。
三、利益制衡导向
利益制衡机制告诉我们，社会经济体系中，只有形成不同利益和权力之间的制衡和制约，才能使他们之间的矛盾冲突在一个可控的范围内进行，才能形成既对立又统一的良性发展状态，失衡超出了合理的度，则会变成阻碍发展的力量（蔡江南，2008）。土地开发利用过程同时是一个社会利益关系强制性变迁的过程，在这个过程中城市土地所有者、使用者的利益诉求和价值取向成为制约土地开发利用的重要因素。如果市场规制缺位，各种利益主体对空间资源的无序争夺往往会导致土地使用效率低下，此时，土地利用规划对于空间利益的调节和分配功能得以凸显。竞租模型为我们提供了城市土地利用“利益制衡”机制的空间范式，“最高租金原则”把土地分配给出价最高者，形成商业、工业、居住、农业用地由城市中心依次向外围分布的稳定结构，每一块土地地尽其用，城市土地处于高度经济（资金）集约化的利用状态，不同土地使用者之间的制衡和制约为实现各自用地效益最大化提供了条件。土地利用中具体的制衡和制约的形式，则取决于多方面的因素，比如土地开发利用过程的具体参与者、土地区位、用途、开发时间、制度因素等等。
四、社会融合导向
社会融合体现为资源占有的公平性。在城市导向的经济发展和土地利用政策下，中国社会长期处于城乡二元分割的格局（蔡昉等，2004）。改革开放后，城市居民和农村移民间的分割程度越来越高（陈钊、陆铭，2006）。而在城市内部，城市居民因收入水平和社会身份不同形成的居住区分割（residential segregation）开始出现。由于房价利益驱动，具有优越区位条件和基础设施、公共设施较为完善地区被开发成高档公寓和别墅区，这类地区具有较低的容积率、较小的建筑密度，高收入者依仗其购买力得以获得更佳的空间资源（Vandell，1995），独享了土地溢价；而中低收入的居民购买住房时只能选择偏离中心地区的近郊，外来流动人群也被各种门槛阻隔在城外边缘社区，有限土地上投入了过量资本，导致房屋密集、土地承载力超过极限，有效的土地产出降至最低，随之带来生活质量下降以及更为严重的生态恶化，弱势群体受到更大的负面影响，并带来显著的社会福利损失。由于利益驱动下，供地市场与住房市场形成了一系列自反馈机制，单靠市场的力量无法自行调控土地配置并有效解决社会公平问题，往往还会使分割加剧，通过土地利用规划引导土地布局、调整土地供应结构成为最为有效和直接的选择。
五、生态文明导向
生态文明，是人类遵循人与自然和谐发展的规律，着重强调人类在处理与自然关系时所达到的文明程度，既包含人类保护自然环境和生态安全的意识、法律、制度、政策，也包括维护生态平衡和可持续发展的科学技术、组织机构和实际行动。土地资源本身具有生态属性和生态功能，土地生态文明的核心思想可以理解为协调人地关系，优化土地资源利用，长久保持土地资源较高的生产能力。
效益与生态之间相互牵制，任何不合时宜的过度开发都会引起土地利用效益的下降，也必然引发生态问题。我们提倡生态文明导向的土地集约利用模式，要求土地利用在经济上具有效率，同时在生态环境上具有可持续性，这是以实现生态集约型用地为目标的土地生态管理的要求。新一轮规划修编也更加强调对于土地生态建设的安排：在规划理念上，突出生态用地的价值性和功能性，特别是将提高绿化覆盖率、各类保护区、生态敏感区建设、国土治理等作为生态环境建设的战略目标，在土地利用分区中对于生态功能区进行专门划定；在规划制定阶段，对区域的生态敏感性和环境容量进行预先测定，制定区域土地利用的生态标准与环境安全标准（如，构建土地利用规划的生态环境影响评价体系），在保护区内预留规划建设用地增量指标实行台帐管理；在规划实施阶段，建立生态反馈机制，及时对破坏的生态系统进行修复。
土地利用规划的最终目标是为经济、社会和人口发展保持一个安全和健康的土地生态条件，满足人们对未来土地资源安全的需要，因此，保持合理、集约、高效用地是实现手段，也是一个动态过程，这个过程要求规划结构、发展方向上的有效引导以及规划决策、实施的稳定性、可逆性和互动性。
